Para tratar de fomentar la participación ciudadana en los asuntos públicos, los gobiernos de América Latina han llevado a cabo esfuerzos considerables por mejorar la transparencia de la información pública y por establecer nuevos mecanismos de participación en la elaboración de políticas públicas, fundamentalmente a nivel municipal. Respecto a lo primero, Belice, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Perú, Rep. Dominicana y Uruguay disponen actualmente de leyes nacionales de acceso a la información pública, la gran mayoría de ellas aprobadas en la última década (Vleugels 2011).
Access Info Europe y el Centre for Law and Democracy han elaborado un índice de calidad de las leyes nacionales de acceso a la información existentes a nivel mundial. En la gráfica 1 podemos observar que la calidad de las leyes latinoamericanas es en general suficiente, destacando positivamente las leyes de El Salvador, México, Nicaragua y Brasil, mientras que sólo suspende claramente la de República Dominicana.
No obstante, la existencia de una ley de calidad es un paso necesario pero nunca suficiente para que las reformas produzcan resultados tangibles en la práctica. En el caso particular del acceso a la información pública, otros requisitos necesarios son la presencia de una sociedad civil que demande activamente dicha información y la existencia de un estado de derecho, de una burocracia pública profesional y autónoma y de una serie de procedimientos administrativos que puedan garantizar una respuesta eficaz, eficiente e imparcial a dicha demanda.
En la gráfica 2 aparecen los índices de percepción de la transparencia de los gobiernos latinoamericanos elaborados y recopilados por el Foro Económico Mundial en 2012. Comparando los datos de las dos gráficas, podemos observar que existe una importante relación entre la calidad de la ley nacional de acceso a la información y la percepción ciudadana sobre la transparencia del Estado: los cuatro países con peor nota en transparencia no tienen una ley nacional de acceso a la información pública, mientras que los cuatro con mejor nota sí la tienen. No obstante, la relación no es perfecta: Nicaragua dispone de una ley de calidad según el indicador de la gráfica 1, pero suspende en cuanto a transparencia según el índice de la gráfica 2 (1). O países como Costa Rica tienen una razonable transparencia sin disponer de una ley nacional de acceso a la información pública.
La otra innovación notable en la región es el impulso que se está dando en muchos países a los denominados “mecanismos de participación ciudadana institucionalizada”. Según Cabannes (2006), el número de municipios latinoamericanos con presupuesto participativo pasó de 200 a más de 1.300 entre 2000 y 2006, sobre un total de 16.000 existentes. Además, países como Bolivia, Ecuador, Nicaragua, Perú y Venezuela han aprobado leyes que obligan a los gobiernos subnacionales a establecer mecanismos institucionalizados de participación ciudadana para la aprobación -y en algunas ocasiones el seguimiento- de presupuestos y/o planes de desarrollo.
Los primeros estudios sobre participación ciudadana en América Latina se centraron en intentar demostrar sus efectos positivos sobre variables de tipo político y social como el aumento de la transparencia de las políticas públicas, de la satisfacción ciudadana con la democracia y de la redistribución de recursos hacia segmentos más pobres y marginados. Se trataba sobre todo de estudios de caso de experiencias positivas, la mayoría en Brasil (Abers 2000; Baiochi 2001; Wampler y Avritzer 2004).
No obstante, según han ido surgiendo estudios en otros países y de casos menos exitosos en Brasil, se ha vuelto cada vez más evidente que existen también potenciales efectos negativos como: la utilización de este mecanismo por parte del poder ejecutivo para neutralizar a los partidos de la oposición con representación en las legislaturas o plenos municipales; la “cooptación” o instrumentalización de las organizaciones de la sociedad civil; la disminución de eficiencia por el tiempo y recursos que se requieren para tomar decisiones; la desafección ciudadana cuando no ven realizadas sus demandas; o su falta de representatividad (Goldfrank 2007; Melo 2009).
Un aspecto clave consiste en conocer cuáles son los factores que condicionan el éxito de los mecanismos de participación ciudadana. En este sentido, los principales condicionantes parecen ser: (1) la aprobación del proceso por el Legislativo; (2) la presencia de una sociedad civil organizada, con autonomía y capacidad de movilización; (3) un diseño institucional flexible que favorezca la inclusión de todos los actores afectados, la vinculación formal de las decisiones tomadas y el acceso de todas las partes a la información relevante; y (4) suficiente capacidad administrativa y económica del gobierno para ejecutar adecuadamente los planes diseñados.
Como la presencia simultánea de todos estos factores no es sencilla de encontrar en los municipios latinoamericanos, los fracasos han sido más comunes que los éxitos, sobre todo en los países con menor desarrollo de sus instituciones públicas y que han establecido por ley la obligación de llevar a cabo estos procesos a nivel local con reglas rígidas (Goldfrank, 2007). Los mecanismos de participación ciudadana deben estar por lo tanto codiseñados y colegitimados por el Legislativo y la sociedad civil organizada. No puede ser un instrumento exclusivo del Ejecutivo para contrarrestar la oposición, tanto de otros partidos como de organizaciones civiles.
Notas
(1) En el caso de El Salvador, su ley de acceso a la información está clasificada como la de más alta calidad de la región, mientras que suspende en cuanto a la percepción de su transparencia. No obstante, esto se debe a que la ley se aprobó en 2011, por lo que en 2012 aún no había discurrido el tiempo suficiente para que tenga un efecto notable sobre la transparencia. Sin embargo, la ley de Nicaragua se aprobó en 2007 (Vleugels, 2011).
Referencias
Abers, Rebecca. 2000. Inventing Local Democracy: Grassroots Politics in Brazil. Boulder (Colorado): Lynne Rienner.
AIE y CLD. 2012. Global Right to Information Rating. Madrid y Halifax: Access Info Europe y Centre for Law and Democracy.
Baiocchi, Gianpaolo. 2001. “Participation, Activism, and Politics: The Porto Alegre Experiment and Deliberative Democratic Theory”. Politics & Society, 29 (1): 43-72.
Cabannes, Yves. 2006. “Les budgets participatifs en Amérique Latine”. Revue Mouvements 47-48: 128-139.
Foro Económico Mundial. 2012. The Global Competitiviness Report 2012-2013. Ginebra: Foro Económico Mundial.
Goldfrank, Benjamin. 2007. “Lessons from Latin American Experience in Participatory Budgeting”. En Shah, A. (ed.) Participatory Budgeting. Washington D.C.: Banco Mundial.
Melo, Marcus. 2009.”Democratizing Budgetary Decisions and Execution in Brazil: More Participation or Redesign of Formal Institutions?” En Peruzzotti, E. y Selee, A. (eds.) Participatory Innovation and Representative Democracy in Latin America. Baltimore: Johns Hopkins University Press.
Wampler, Brian y Avritzer, Leonardo. 2004. “Participatory Publics: Civil Society and New Institutions in Democratic Brazil”, Comparative Politics 36 (3): 291-312.
