La guerra global contra las drogas ha fracasado, con
consecuencias devastadoras para individuos y sociedades alrededor del mundo.
Cincuenta años después del inicio de la Convención Única de Estupefacientes, y
cuarenta años después que el Presidente Nixon lanzara la guerra a las drogas se
necesitan reformas urgentes en las políticas de control de drogas nacionales y
mundiales.
Resumen Ejecutivo
El propósito de la Comisión Global de Políticas de Drogas es
llevar al nivel internacional una discusión científicamente fundada acerca de
las maneras humanas y efectivas de reducir el daño causado por las drogas a las
personas y a las sociedades. Sus metas son revisar los supuestos básicos,
efectividad y consecuencias del enfoque de la “guerra a las drogas”; evaluar
los riesgos y beneficios de diferentes respuestas nacionales al problema de las
drogas; y formular recomendaciones practicables para una reforma constructiva
de la legislación y las políticas.
La guerra global a las drogas ha fracasado, con
consecuencias devastadoras para individuos y sociedades alrededor del mundo.
Cincuenta años después del inicio de la Convención Única de Estupefacientes, y
cuarenta años después que el Presidente Nixon lanzara la guerra a las drogas
del gobierno norteamericano, se necesitan urgentes reformas fundamentales en
las políticas de control de drogas nacionales y mundiales.
Los inmensos recursos destinados a la criminalización y a
medidas represivas orientadas a los productores, traficantes y consumidores de
drogas ilegales, han fracasado en reducir eficazmente la oferta o el consumo.
Las aparentes victorias en eliminar una fuente o una organización de tráfico
son negadas casi instantáneamente por la emergencia de otras fuentes y
traficantes. Los esfuerzos represivos dirigidos a los consumidores impiden las
medidas de salud pública para reducir el VIH/SIDA, las muertes por sobredosis,
y otras consecuencias perjudiciales del uso de drogas.
Los gastos gubernamentales en infructuosas estrategias de
reducción de la oferta y en encarcelamiento reemplazan a las inversiones más
costo-efectivas y basadas en la evidencia orientadas a la reducción de la
demanda y de los daños. Nuestros principios y recomendaciones pueden resumirse
como sigue:
- Terminar con la criminalización, la marginalización y la estigmatización de las personas que usan drogas pero que no hacen ningún daño a otros. Desafiar los conceptos erróneos comunes acerca de los mercados de drogas, el uso de drogas y la dependencia de drogas en lugar de reforzarlos.
- Alentar a los gobiernos a que experimenten con modelos de regulación legal de las drogas a fin de socavar el poder del crimen organizado y para salvaguardar la salud y la seguridad de sus ciudadanos. Esta recomendación se aplica especialmente al cannabis, pero también alentamos otros ensayos de descriminalización y regulación legal que puedan conseguir estos objetivos y proveer modelos para otros.
- Ofrecer servicios de salud y tratamiento a los que los necesiten. Asegurar que esté disponible una variedad de modalidades de tratamiento, incluyendo no sólo los tratamientos con metadona y buprenorfina, sino también programas de tratamiento asistido con heroína que han probado ser exitosos en muchos países europeos y en Canadá. Implementar programas de intercambio de jeringas y otras medidas de reducción de daños que han probado su efectividad en reducir la transmisión del VIH y otras infecciones de transmisión sanguínea, así como las muertes por sobredosis.
- Respetar los derechos humanos de las personas que usan drogas. Abolir las prácticas abusivas llevadas a cabo en nombre del tratamiento –tales como la internación forzada, los trabajos forzados, y los abusos físicos o psicológicos- que contravienen los principios y normas de derechos humanos o que eliminan el derecho a la autodeterminación.
- Aplicar en gran medida los mismos principios y políticas antes expuestos a las personas involucradas en los segmentos inferiores de los mercados ilegales de drogas, tales como campesinos, correos, y pequeños vendedores. Muchos de ellos han sido víctimas de violencia e intimidación o son dependientes de drogas.
- Arrestar y encarcelar decenas de millones de estas personas en las recientes décadas ha llenado las prisiones y destruido vidas y familias, sin por ello reducir la disponibilidad de drogas ilegales o el poder de las organizaciones criminales. Pareciera no haber límite al número de personas que se vinculan con esas actividades para mejorar sus vidas, proveer a sus familias, o para escapar de la pobreza.
- Focalizar las acciones represivas en las organizaciones criminales violentas, pero hacerlo de manera de socavar su poder y su alcance, mientras se da prioridad a la reducción de la violencia y la intimidación. Los esfuerzos para imponer el cumplimiento de la ley no debieran focalizarse en reducir los mercados de drogas per se, sino más bien en reducir sus daños en los individuos, las comunidades y en la seguridad nacional.
- Invertir en actividades que puedan prevenir en primer lugar que las personas jóvenes usen drogas y a la vez prevenir que los que las usan desarrollen problemas más serios. Evitar mensajes simplistas al estilo de “sólo di que no” y políticas de “tolerancia cero”, y alentar los esfuerzos educativos asentados en información creíble y en programas preventivos que focalicen en las habilidades sociales y la influencia de los pares. Los esfuerzos preventivos más exitosos son aquellos dirigidos a grupos específicos en riesgo.Comenzar con la transformación del régimen mundial de prohibición de drogas. Reemplazar las políticas y las estrategias de drogas orientadas por la ideología y la conveniencia política, por políticas económicas responsables y estrategias basadas en la ciencia, la salud, la seguridad y los derechos humanos – y adoptar criterios apropiados para su evaluación.
- Revisar la clasificación de drogas que ha resultado en obvias anomalías como la defectuosa categorización del cannabis, la hoja de coca y el MDMA (éxtasis). Asegurar que las convenciones internacionales sean interpretadas y/o revisadas para adaptarlas a una sólida experimentación con la reducción de daños, la descriminalización y las políticas de regulación legal.
- Romper el tabú acerca del debate y la reforma. Ahora es el tiempo de actuar.
Introducción
La guerra mundial a las drogas ha fracasado. Cuando la
Convención Única de Estupefacientes de Naciones Unidas nació hace 50 años, y
cuando el Presidente Nixon lanzara la guerra a las drogas del gobierno
norteamericano hace 40 años, los políticos creían que las acciones severas para
el cumplimiento de la ley contra los que estaban involucrados en la producción
de drogas, su distribución y su uso, conducirían a una constante disminución
del mercado de drogas controladas como la heroína, la cocaína, el cannabis, y
al eventual logro de un “mundo sin drogas”.
En la práctica, la escala global de los mercados de drogas
ilegales –ampliamente controlados por el crimen organizado- ha crecido de modo
espectacular en este período. Mientras que no están disponibles estimaciones
exactas del consumo global en el período completo de 50 años, un análisis solamente
de los últimos 10 años muestra un extenso y creciente mercado. (1)
Estimaciones de Naciones Unidas indican que el consumo anual
de opiáceos entre 1998 y 2008 aumentó 34,5% (de 12,9 a 17,35 millones de
consumidores); 27% el de cocaína (de 13,4 a 17 millones) y 8,5% el de cannabis
(de 147,4 a 160 millones).
A pesar de la creciente evidencia en cuanto a que las
actuales políticas no están alcanzando sus objetivos, la mayoría de los
organismos políticos a nivel nacional e internacional han tendido a evitar un
examen o debate abierto en cuanto a alternativas.
Esta falta de liderazgo en políticas de drogas ha motivado
el establecimiento de nuestra Comisión, y nos orienta en nuestra visión que
este es el tiempo correcto para una revisión seria, exhaustiva y de gran
alcance de las estrategias para responder al fenómeno de las drogas. El punto
de partida para esta revisión es el reconocimiento que el problema mundial de
las drogas es un conjunto de desafíos sanitarios y sociales interrelacionados a
ser administrados, antes que una guerra a ser ganada.
Los miembros de la Comisión han acordado en cuatro
principios fundamentales que debieran guiar las estrategias y las políticas de
drogas nacionales e internacionales, y han hecho once recomendaciones para la
acción.
Principios
1. Las políticas de drogas deben basarse en sólida evidencia
empírica y científica. La principal medida de éxito debería ser la reducción de
daños a la salud, la seguridad y el bienestar de los individuos y la sociedad.
En los 50 años desde que las Naciones Unidas iniciaron un
sistema de prohibición de drogas verdaderamente global, hemos aprendido mucho
sobre la naturaleza y los patrones de producción, distribución, uso y
dependencia de drogas, y sobre la eficacia de nuestros intentos para reducir
estos problemas. Aunque podría ser comprensible que los arquitectos del sistema
confiaran en el concepto de erradicación de la producción y el uso de drogas (a
la luz de la evidencia limitada disponible en la época), no hay excusa, sin
embargo, para ignorar la evidencia y la experiencia acumuladas desde entonces.
Las políticas y estrategias de drogas continúan demasiado frecuentemente
orientadas a todos los niveles por perspectivas ideológicas o conveniencia
política, y prestan demasiada poca atención a las complejidades del mercado de
drogas, el uso de drogas y la adicción a drogas.
Un eficaz diseño de políticas requiere una clara
articulación de los objetivos de la política. La Convención Única de 1961 sobre
Estupefacientes dejó en claro que el máximo objetivo del sistema era el
mejoramiento de la “salud y el bienestar de la humanidad”.
Esto nos recuerda que las políticas de drogas inicialmente
se desarrollaron e implementaron con la esperanza de alcanzar resultados en
términos de una reducción de los daños a los individuos y la sociedad –menos
crimen, mejor salud, y más desarrollo económico y social. Sin embargo, hemos
estado evaluando nuestro éxito en la guerra a las drogas principalmente con
medidas totalmente diferentes – que informan sobre procesos, como el número de
arrestos, las cantidades incautadas, o la severidad de los castigos. Estos
indicadores pueden decirnos cuan exigentes estamos siendo, pero no nos dicen
cuan exitosos somos en mejorar “la salud y el bienestar de la humanidad”.
2. Las políticas de drogas deben basarse en los principios
de derechos humanos y salud pública. Deberíamos terminar con la estigmatización
y la marginalización de las personas que usan ciertas drogas y de aquellos que
están involucrados en los niveles más bajos del cultivo, la producción y la
distribución, y tratar a las personas dependientes de drogas como pacientes, no
como delincuentes.
Ciertos principios fundamentales sostienen todos los
aspectos de la política nacional e internacional. Están consagrados en la
Declaración Universal de Derechos Humanos y en muchos tratados internacionales
que le siguieron. De particular relevancia para la política de drogas son los
derechos a la vida, a la salud, al debido proceso y a un juicio justo, a estar
libre de tortura o tratamiento cruel, inhumano o degradante, de esclavitud, y de
discriminación.
Estos derechos son inalienables, y la obligación hacia ellos
tiene prioridad sobre los otros acuerdos internacionales, incluyendo las
convenciones de control de drogas. Como afirmó la Alta Comisionada de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Navanethem Pillay, “Las personas que
usan drogas no pierden sus derechos humanos. Con demasiada frecuencia, los
usuarios de drogas sufren discriminación, son forzados a aceptar tratamiento,
marginalizados y a menudo dañados por enfoques que acentúan la criminalización
y el castigo mientras minimizan la reducción de daños y el respeto por los
derechos humanos”. (2)
Un número de medidas de salud pública bien establecidas y
probadas (3) (a las que generalmente se hace referencia como reducción de daños,
un enfoque que incluye intercambio de jeringas y tratamiento usando los
comprobados medicamentos metadona o buprenorfina) pueden minimizar los riesgos
de muertes por sobredosis de drogas y la transmisión de VIH y otras infecciones
sanguíneas. (4)
Sin embargo, los gobiernos a menudo no implementan del todo
estas intervenciones, preocupados porque al mejorar la salud de los usuarios de
drogas, estarían socavando un mensaje “estricto sobre drogas”. Esto es ilógico
– sacrificar la salud y el bienestar de un grupo de ciudadanos cuando se
dispone de medidas eficaces de protección de la salud es inaceptable, y aumenta
los riesgos enfrentados por la comunidad más amplia.
Los países que implementaron tempranamente estrategias de
reducción de daños y de salud pública experimentaron tasas consistentemente
bajas de transmisión de VIH entre las personas que se inyectan drogas. De
manera similar, los países que respondieron a la prevalencia creciente de VIH
entre los usuarios de drogas introduciendo programas de reducción de daños han
contenido y revertido exitosamente la mayor diseminación de VIH.
Por el otro
lado, muchos países que confiaron en la represión y disuasión como respuesta a
las crecientes tasas de transmisión de VIH relacionada con drogas están
sufriendo las tasas más altas de VIH entre las poblaciones usuarias de drogas.
(5)
Un enfoque indiscriminado al “tráfico de drogas” es
igualmente problemático. Muchas personas que toman parte en el mercado de
drogas son a su vez víctimas de violencia e intimidación, o son dependientes de
drogas. Un ejemplo de este fenómeno son las “mulas” que asumen los roles más
visibles y riesgosos en la cadena de suministro y distribución. A diferencia de
aquellos a cargo de las organizaciones de tráfico de drogas, estos individuos
en general no tienen una historia criminal extensa y violenta, y algunos se
involucran en el comercio de drogas principalmente para conseguir dinero para
su propia dependencia de drogas. No deberíamos tratar a todos los arrestados
por tráfico como igualmente culpables – muchos son coaccionados en sus
acciones, o llevados a medidas desesperadas por su propia adicción o situación
económica. No es apropiado castigar a estos individuos de la misma forma que a
los miembros de grupos violentos de crimen organizado que controlan el mercado.
Por último, muchos países todavía reaccionan ante las
personas dependientes de drogas con castigo y estigmatización. En realidad, la
dependencia de drogas es una compleja afección de salud que tiene una
combinación de causas – sociales, psicológicas y físicas (incluyendo, por
ejemplo, duras condiciones de vida, o una historia de trauma personal o
problemas emocionales). Tratar de manejar esta compleja afección mediante el
castigo es ineficaz – se puede lograr un éxito mucho mayor proporcionando una
gama de servicios de tratamiento por drogas basados en evidencia. Los países
que trataron a los ciudadanos dependientes de drogas como pacientes necesitados
de tratamiento, en lugar de como delincuentes merecedores de castigo, demostraron
resultados extremadamente positivos en reducción del crimen, mejoramiento de la
salud y superación de la dependencia.
3. El desarrollo y la implementación de políticas de drogas
debería ser una responsabilidad compartida global, pero también es necesario
tener en cuenta las diversas realidades políticas, sociales y culturales. Las
políticas deberían respetar los derechos y las necesidades de las personas
afectadas por la producción, el tráfico y el consumo, como se reconoce
explícitamente en la Convención sobre Tráfico de Drogas de 1988.
El sistema de fiscalización de drogas de la ONU se levanta
sobre la idea de que todos los gobiernos deberían trabajar juntos para
enfrentar los mercados de drogas y los problemas relacionados. Este es un
razonable punto de partida, y desde luego hay una responsabilidad a compartir
entre países productores, de tránsito y consumidores (aunque la distinción cada
vez se torna más borrosa, ya que muchos países ya experimentan elementos de los
tres).
No obstante, la idea de responsabilidad compartida ha sido
con demasiada frecuencia un chaleco de fuerza que inhibe el desarrollo y la
experimentación de políticas. La ONU (a través de la Junta Internacional de
Fiscalización de Estupefacientes), y en particular los Estados Unidos (notablemente
a través de su proceso de “certificación”), han trabajado enérgicamente durante
los últimos 50 años para asegurar que todos los países adopten el mismo enfoque
rígido en la política de drogas – las mismas leyes, y el mismo severo enfoque
en su aplicación.
En la medida que los gobiernos nacionales se dan cada vez
más cuenta de las complejidades de los problemas, y de las opciones de
respuestas políticas en sus propios territorios, muchos han optado por usar las
flexibilidades en las Convenciones para probar nuevos programas y estrategias,
como las iniciativas de descriminalización o los programas de reducción de
daños. Cuando estos suponen un abordaje más tolerante al uso de drogas, los
gobiernos han enfrentado la presión diplomática internacional para “proteger la
integridad de las
Convenciones”, aún cuando la política sea legal, exitosa y
reciba apoyo en el país.
Un ejemplo actual de este proceso (que se puede describir
como “imperialismo del control de drogas”), se puede observar con la propuesta
del gobierno boliviano para retirar la práctica de la masticación de la hoja de
coca de las secciones de la Convención de 1961 que prohíben todos los usos no
médicos. A pesar del hecho que sucesivos estudios han demostrado estudios han
demostrado19 que la práctica indígena del masticado de hoja de coca no se
asocia con ninguno de los daños de los mercados internacionales de cocaína, y
que una clara mayoría de la población boliviana (y de países vecinos) apoya
este cambio, muchos de los países ricos “consumidores de cocaína” (liderados
por los Estados Unidos) han objetado formalmente la enmienda. (6)
La idea de que el sistema internacional de fiscalización de
drogas es inmutable, y que cualquier enmienda – aún razonable o leve – es una
amenaza a la integridad de todo el sistema, es corta de miras. Al igual que con
todos los acuerdos multilaterales, las convenciones de drogas requieren ser
sometidas a una constante revisión y modernización a la luz de circunstancias
cambiantes y variables. Específicamente, se les debe permitir a los gobiernos
nacionales ejercer la libertad de experimentar con respuestas más adecuadas a
sus circunstancias. Este análisis e intercambio de experiencias es un elemento
crucial del proceso de aprendizaje sobre la eficacia relativa de diferentes
enfoques, pero la creencia de que todos necesitamos tener exactamente las
mismas leyes, restricciones y programas ha sido una restricción inútil.
4. Las políticas de drogas deben llevarse a cabo de una
manera integral, involucrando a las
familias, las escuelas, los especialistas
de salud pública, los profesionales del desarrollo y los líderes de la sociedad
civil, en colaboración con las agencias de orden público y otros organismos
gubernamentales relevantes.
Con su fuerte foco en la aplicación de la ley y el castigo,
no es sorprendente que las instituciones principales en la implementación del
sistema de control de drogas hayan sido la policía, y las autoridades de
control de fronteras y militares dirigidas por los Ministerios de Justicia, Seguridad
o Interior. En el nivel multilateral, las estructuras regionales o de las
Naciones Unidas también están dominadas por estos intereses. Aunque los
gobiernos han reconocido cada vez más que las estrategias de aplicación de la
ley para el control de drogas necesitan integrarse en un enfoque más amplio con
programas sociales y de salud pública, las estructuras para el diseño de
políticas, la asignación presupuestaria, y la implementación, no se han
modernizado al mismo ritmo.
Esta dinámica institucional obstaculiza el diseño objetivo y
basado en evidencia de las políticas. Esto es más que un problema teórico –
reiterados estudios (7) han demostrado que los gobiernos logran beneficios
financieros y sociales mucho mayores para sus comunidades invirtiendo en programas
sociales y de salud, antes que invirtiendo en actividades de reducción de la
oferta y aplicación de la ley. Sin embargo, en la mayor parte de los países, la
enorme mayoría de recursos disponibles se gastan en el cumplimiento de las
leyes de drogas y en el castigo de las personas que usan drogas. (8)
La falta de coherencia es aún más notoria en las Naciones
Unidas. El desarrollo del régimen global de fiscalización de drogas involucró
la creación de tres cuerpos para supervisar la implementación de las
convenciones – la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito
(ONUDD), la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE), y
la Comisión de Estupefacientes (CND). Esta estructura se asienta en la premisa
de que el control internacional de drogas es ante todo una lucha contra el
crimen y los delincuentes. Como es de esperar, hay un intrínseco interés
personal en mantener el foco en la aplicación de la ley y los funcionarios de
alto rango en estos cuerpos tradicionalmente han estado más familiarizados con
este marco.
Ahora que la naturaleza del desafío de la política de drogas
ha cambiado, las instituciones deben acompañar este cambio. La política de
drogas global debería crearse a partir de las estrategias compartidas de todas
las agencias multilaterales interesadas – ONUDD por supuesto, pero también
ONUSIDA, OMS, PNUD, UNICEF, ONU Mujeres, el Banco Mundial, y la Oficina del
Alto Comisionado para los Derechos Humanos. La marginación de la Organización
Mundial de la Salud es especialmente preocupante dado el hecho que a la OMS se
le ha dado un mandato específico bajo los tratados de fiscalización de drogas.
Recomendaciones
1. Romper el tabú. Buscar un debate abierto y promover
políticas que reduzcan efectivamente el consumo y que prevengan y reduzcan los
daños relacionados con el uso de drogas y con las políticas de fiscalización de
drogas. Incrementar la inversión en investigación y análisis del impacto de
diferentes políticas y programas. (9)
Los líderes políticos y las !guras públicas deberían tener
el coraje de articular públicamente lo que muchos de ellos reconocen en
privado: que la evidencia demuestra de manera abrumadora que las estrategias
represivas no resolverán el problema de las drogas, y que la guerra a las
drogas no ha sido y no puede ser ganada.
Los gobiernos tienen el poder de llevar a cabo una
combinación de políticas que sean apropiadas para sus propias situaciones, y
manejar los problemas causados por los mercados de drogas y el uso de drogas de
una manera que tenga un impacto mucho más positivo sobre el nivel del crimen
relacionado así como sobre los daños sociales y para la salud.
2. Reemplazar la criminalización y el castigo de las
personas que usan drogas por la oferta de servicios de salud y tratamiento para
aquellos que los necesitan.
Una idea clave detrás del enfoque de “guerra a las drogas”
fue que la amenaza de arresto y castigo severo disuadiría a las personas de
usar drogas. En la práctica, esta hipótesis ha sido refutada – muchos países
que promulgaron leyes severas e implementaron arrestos y encarcelamiento
generalizados a usuarios de drogas y traficantes de bajo nivel tienen niveles
más altos de uso de drogas y de problemas relacionados que países con enfoques
más tolerantes. De manera similar, los países que han introducido la
descriminalización u otras formas de reducción del arresto o el castigo, no
vieron elevarse las tasas de uso o dependencia de drogas como se temía.
A la luz de estas experiencias, es claro que la política de
severa criminalización y castigo del uso de drogas ha sido un costoso error, y
que los gobiernos deberían tomar medidas para reenfocar sus esfuerzos y
recursos en orientar a los usuarios de drogas hacia los servicios de salud y
asistencia social. Por supuesto, esto no necesariamente significa que las
sanciones deberían eliminarse totalmente – muchos usuarios de drogas también
cometen otros delitos por los cuales deben responsabilizarse – pero la reacción
primordial a la posesión y uso de drogas debería ser la oferta de
asesoramiento, tratamiento y servicios de salud apropiados a los individuos que
los necesiten, antes que castigos penales costosos y contraproducentes.
3. Alentar que los gobiernos experimenten modelos de
regulación legal de las drogas (con cannabis, por ejemplo) que están diseñados
para socavar el poder del crimen organizado y salvaguardar la salud y la
seguridad de sus ciudadanos.
El debate sobre modelos alternativos de regulación del
mercado de drogas ha sido demasiado a menudo constreñido por falsas dicotomías
– duro o blando, represivo o liberal. De hecho, todos estamos buscando el mismo
objetivo – una serie de políticas y programas de drogas que minimicen los daños
a la salud y sociales, y maximicen la seguridad individual y nacional. Es
inútil ignorar a aquellos que abogan por un mercado gravado y regulado para las
drogas actualmente ilícitas. Esta es una opción política que debería explorarse
con el mismo rigor que cualquier otra. (10)
Si los gobiernos nacionales o las administraciones locales
creen que las políticas de descriminalización ahorrarán dinero y proporcionarán
mejores resultados en salud y sociales para sus comunidades, o que la creación
de un mercado regulado podría reducir el poder del crimen organizado y mejorar
la seguridad de sus ciudadanos, entonces la comunidad internacional debería
apoyar y facilitar tales experimentos de política y aprender de su aplicación.
De manera similar, las autoridades nacionales y la ONU necesitan revisar la
clasificación de diferentes sustancias.
Las listas actuales, concebidas para representar los riesgos
y daños relativos de varias drogas, fueron establecidas hace 50 años cuando
había poca evidencia científica sobre la cual basar estas decisiones. Esto
resultó en algunas anomalías obvias – cannabis y hoja de coca, en particular,
parecen ahora estar incorrectamente clasificadas y esto necesita ser abordado.
4. Establecer mejores mediciones, indicadores y metas para
medir el progreso.
El actual sistema de medición del éxito en el campo de la
política de drogas falla por su base. (11) El impacto de la mayoría de las
estrategias de drogas se evalúa comúnmente por el nivel de cultivos
erradicados, arrestos, incautaciones y castigos aplicados a usuarios,
cultivadores y traficantes. De hecho, arrestar y castigar usuarios de drogas
poco hace para reducir los niveles de uso de drogas, sacar del medio a
traficantes de bajo nivel simplemente crea una oportunidad de mercado para
otros, y aún las mayores y más exitosas operaciones contra criminales
organizados (que llevan años planificar e implementar) han mostrado tener, como
mucho, un impacto marginal y efímero en los precios y disponibilidad de las
drogas. De modo parecido, la erradicación de cultivos de opio, cannabis o coca
simplemente desplaza los cultivos ilícitos a otras áreas.
Se necesita una nueva serie de indicadores para mostrar
verdaderamente los resultados de las políticas de drogas, según sus daños o
beneficios para los individuos y las comunidades – por ejemplo, el número de
víctimas de violencia e intimidación relacionadas con el mercado de drogas; el
nivel de corrupción generada por los mercados de drogas; el nivel de delitos
menores cometidos por usuarios dependientes; los niveles de desarrollo social y
económico en comunidades en las que se concentra la producción, venta o consumo
de drogas; el nivel de dependencia a drogas en las comunidades; el nivel de
muertes por sobredosis; y el nivel de infecciones de VIH o Hepatitis C entre
usuarios de drogas. Los formuladores de políticas pueden y deberían articular y
medir el resultado de estos objetivos.
El gasto de recursos públicos por tanto debería enfocarse en
actividades que puedan demostrar que tienen un impacto positivo en estos
objetivos. En las circunstancias actuales en la mayoría de los países, esto
significaría una mayor inversión en programas de salud y sociales, y una mayor
focalización de los recursos de aplicación de la ley para tratar la violencia y
la corrupción asociadas con los mercados de drogas. (12) En tiempos de
austeridad fiscal, ya no podemos permitirnos mantener inversiones
multimillonarias que tienen un valor en gran parte simbólico.
5. Cuestionar, más que reforzar, los conceptos erróneos comunes
sobre los mercados de drogas, el uso de drogas y la dependencia de drogas.
Actualmente, demasiados políticos refuerzan la idea de que
todas las personas que usan drogas son “adictos amorales”, y que todos los
involucrados en los mercados de drogas son despiadados cerebros criminales. La
realidad es mucho más compleja. Las Naciones Unidas hacen una estimación
conservadora de que en la actualidad hay 250 millones de usuarios de drogas
ilícitas en el mundo, y que hay millones más involucrados en el cultivo, la
producción y la distribución. Sencillamente no podemos tratarlos a todos como
delincuentes.
En cierta medida, la renuencia de los políticos para
reconocer esta complejidad se arraiga en su entendimiento de la opinión pública
sobre estos temas. Muchos ciudadanos corrientes tienen temores genuinos sobre
los impactos negativos de los mercados de drogas ilegales, o sobre el
comportamiento de las personas dependientes o que están bajo la influencia de
drogas ilícitas. Estos temores se basan en algunos supuestos generalizados
acerca de los usuarios de drogas y los mercados de drogas, a los que el
gobierno y los expertos de la sociedad civil necesitan dirigirse para aumentar
la conciencia sobre algunos hechos comprobados (pero en gran parte no
reconocidos). Por ejemplo:
La mayoría de las personas que usan drogas no se corresponde
con el estereotipo del “adicto amoral y lastimoso”. De los 250 millones de
usuarios de drogas estimados en el mundo, las Naciones Unidas estiman que menos
del 10 por ciento pueden clasificarse como dependientes, o “usuarios de drogas
problemáticos”. (13)
La mayoría de las personas involucradas en los cultivos
ilícitos de coca, adormidera o cannabis son pequeños agricultores que pelean
para ganarse la vida para sus familias. Las oportunidades alternativas de
sustento son inversiones mejores antes que destruir sus únicos medios
disponibles de subsistencia.
Los factores que influyen en una decisión individual de
comenzar a usar drogas tienen más que ver con la moda, la influencia de los pares,
y el contexto social y económico, que con el status legal de la droga, el
riesgo de detección, o los mensajes de prevención del gobierno. (14)
Los factores que contribuyen al desarrollo de patrones de
uso problemático o dependiente tienen más que ver con traumas o negligencia en
la infancia, duras condiciones de vida, marginalización social y problemas
emocionales, antes que con debilidad moral o hedonismo. (15)
No es posible sacar a alguien de la dependencia de drogas
mediante el temor o el castigo, pero con el tipo adecuado de tratamiento basado
en evidencia, los usuarios dependientes pueden cambiar su conducta y ser
activos y productivos miembros de la comunidad. (16)
La mayoría de las personas involucradas en el tráfico de
drogas son traficantes menores y no los gánsteres estereotipados de las
películas – la inmensa mayoría de las personas encarceladas por venta o tráfico
de drogas son “peces chicos” en la operación (frecuentemente coaccionadas para
transportar o vender drogas), que fácilmente pueden reemplazarse sin
interrupción del suministro. (17)
Un discurso político y de los medios más maduro y balanceado
puede ayudar a aumentar la conciencia y la comprensión públicas.
Específicamente, dar la voz a representantes de agricultores, usuarios, familias
y otras comunidades afectadas por el uso y la dependencia de drogas puede
ayudar a contrarrestar mitos y malentendidos.
6. Los países que continúan invirtiendo mayormente en un
enfoque de aplicación de la ley (a pesar de la evidencia) deberían enfocar sus
acciones represivas en el crimen organizado y los traficantes de drogas
violentos, para reducir los daños asociados con el mercado de drogas ilícitas.
Los recursos de las agencias de aplicación de la ley se
pueden focalizar mucho más efectivamente combatiendo los grupos de crimen
organizado que han expandido su poder y alcance a expensas de los beneficios
del mercado de drogas. En muchos lugares del mundo, la violencia, intimidación
y corrupción que estos grupos cometen es una significativa amenaza a la
seguridad individual y nacional y a las instituciones democráticas, por lo que
los esfuerzos de los gobiernos y las agencias de aplicación de la ley para restringir
sus actividades continúan siendo esenciales.
No obstante, es necesario revisar nuestras tácticas en esta
lucha. Hay una teoría verosímil propuesta por MacCoun y Reuter (18) que sugiere
que los esfuerzos de reducción de la oferta son más efectivos en un mercado
nuevo y sin explotar, en el que un pequeño número de organizaciones de tráfico
controlan las fuentes de suministro. Donde existen estas condiciones, las
operaciones de aplicación de la ley diseñadas y concentradas de manera
apropiada tienen el potencial para contener la emergencia de nuevos mercados.
Enfrentamos tal situación ahora en África Occidental.
Por otro lado, donde los mercados de drogas son variados y
están bien establecidos, no es un objetivo realista prevenir el uso de drogas
impidiendo la oferta.
También necesitamos reconocer que es la naturaleza ilícita
del mercado la que crea mucha de la violencia relacionada – los mercados de
productos legales y regulados, aunque no carecen de problemas, no proporcionan
las mismas oportunidades para que el crimen organizado obtenga enormes
utilidades, haga peligrar la legitimidad de gobiernos soberanos, y, en algunos
casos, financie la insurgencia y el terrorismo.
Esto no significa necesariamente que la creación de un
mercado legal sea la única manera de socavar el poder y el alcance de las
organizaciones de tráfico de drogas. Las estrategias de aplicación de la ley
explícitamente pueden intentar dirigir e influir el mercado ilícito al, por
ejemplo, crear las condiciones en las que pueda prosperar el suministro a
pequeña escala y del tipo de “redes amistosas” privadas, pero tomando medidas
enérgicas contra las operaciones a gran escala que implican violencia o
inconvenientes para el público general. De manera similar, la demanda de drogas
de aquellos dependientes de algunas sustancias (por ejemplo, heroína) se puede
satisfacer mediante programas de prescripción médica que automáticamente
reducen la demanda en el mercado negro. Tales estrategias pueden ser mucho más
efectivas en reducir la violencia y los daños relacionados con el mercado que
los infructuosos intentos de erradicarlo completamente.
Por otra parte, las prácticas de aplicación de la ley mal
diseñadas en realidad pueden aumentar el nivel de violencia, intimidación y
corrupción asociadas con los mercados de drogas. Las agencias de orden público
y las organizaciones de tráfico de drogas pueden terminar enredadas en una
suerte de “carrera armamentista”, en la que los mayores esfuerzos de los
agentes del orden conducen a un incremento similar de la fortaleza y violencia
de los traficantes. En este escenario, se crean las condiciones en las que
crecen las organizaciones de tráfico más despiadadas y violentas.
Desafortunadamente, esto parece ser lo que estamos actualmente presenciando en
México y en muchas otras partes del mundo.
7. Promover penas alternativas para vendedores de pequeña
escala y vendedores de drogas primarios.
Mientras que la idea de descriminalización se ha discutido
fundamentalmente en términos de su aplicación a las personas que usan drogas o
que están luchando con la dependencia a drogas, nosotros proponemos que se
considere el mismo abordaje para aquellos que son los eslabones más bajos de la
cadena de venta de drogas. La mayoría de las personas arrestadas por venta de
drogas a pequeña escala no son gángsteres o criminales organizados – son
jóvenes explotados para hacer el trabajo riesgoso de la venta callejera,
usuarios de drogas dependientes que tratan de ganar dinero para su propio
suministro, o correos compelidos o intimidados para transportar drogas a través
de las fronteras. En general, estas personas son procesadas con las mismas
disposiciones legales que los delincuentes violentos y organizados que
controlan el mercado, dando como resultado la aplicación indiscriminada de
severas penas.
En todo el mundo, la inmensa mayoría de los arrestos son los
de estos “peces chicos” no violentos y de bajo rango en el mercado de drogas –
ellos son los más visibles y fáciles de atrapar, y no tienen los medios para
pagar para que los saquen de apuros. (19) El resultado es que los gobiernos
llenan las prisiones con delincuentes menores que cumplen largas condenas, a un
gran costo, y con ningún impacto en la escala o rentabilidad del mercado.
En algunos países, estos infractores incluso se ven sujetos
a la pena de muerte, en clara contravención de los instrumentos internacionales
de derechos humanos. Para demostrar su compromiso en la lucha contra las
drogas, muchos países implementan leyes y castigos que son desproporcionados
con la gravedad del delito, y que aún así no tienen un efecto disuasorio
significativo. El desafío ahora para los gobiernos es considerar opciones
alternativas a la cárcel para los “peces chicos”, o enmendar sus leyes para
establecer una distinción más clara y proporcionada entre los diferentes tipos
de actores en el mercado de drogas.
8. Invertir más recursos en prevención basada en evidencia,
con un foco especial en la juventud.
Evidentemente, la inversión más valiosa debería dirigirse a
actividades que eviten que los jóvenes usen drogas en primer lugar, y que
impidan que los usuarios experimentales se conviertan en usuarios problemáticos
o dependientes. La prevención del inicio o la escalada es claramente preferible
a responder a los problemas una vez que ocurren. Desafortunadamente, la mayoría
de los primeros intentos de reducir las tasas globales de uso de drogas
mediante campañas de prevención masivas se planificaron e implementaron mal.
Aunque la presentación de buena (y creíble) información sobre los riesgos del uso
de drogas es valiosa, la experiencia de prevención universal (como las campañas
masivas, o los programas escolares de prevención de drogas) ha sido desigual.
Los mensajes simplistas como “solamente di no” no parecen tener un impacto
significativo. (20)
No obstante, ha habido algunos programas de prevención
cuidadosamente planificados y focalizados, que se centran en habilidades
sociales y en la influencia de pares, que han tenido un impacto positivo en la
edad de iniciación o en los daños asociados al uso de drogas. La energía,
creatividad y destreza de la sociedad civil y los grupos comunitarios son de
particular importancia en el diseño y puesta en marcha de estos programas – es
menos probable que los jóvenes confíen en mensajes de prevención provenientes
de agencias estatales.
Los modelos de prevención exitosos se han ocupado de
focalizar grupos en riesgo en particular – miembros de bandas, niños bajo
custodia gubernamental o con problemas en la escuela o con la policía – con
programas mixtos de educación y apoyo social que evitan que una proporción de
ellos se conviertan en usuarios de drogas habituales o dependientes.
Implementados a una escala suficiente, estos programas tienen el potencial para
reducir los números globales de jóvenes que se convierten en dependientes de
drogas o que se involucran en la venta a pequeña escala.
9. Ofrecer una gama de opciones amplia y de fácil acceso
para el tratamiento y la asistencia de la dependencia a drogas, incluyendo
tratamientos de sustitución y de prescripción de heroína, con especial atención
a aquellos más en riesgo, que incluya a quienes están en prisiones y otros
contextos de encierro.
En todas las sociedades y culturas, una proporción de
individuos desarrollará patrones problemáticos o dependientes de uso de drogas,
independientemente de las sustancias preferidas en esa sociedad o de su status
legal. La dependencia a drogas puede ser una trágica pérdida de potencial para
el individuo involucrado, pero es también extremadamente perjudicial para su
familia, su comunidad, y, en conjunto, para la sociedad toda.
Prevenir y tratar la dependencia a drogas es por lo tanto
una responsabilidad clave de los gobiernos – y una inversión valiosa, ya que el
tratamiento efectivo puede proporcionar significativos ahorros en términos de
reducción del delito y mejoras en el desempeño en salud y social.
Muchos modelos de tratamiento exitoso – que usan una
combinación de tratamiento de sustitución y métodos psico-sociales – se han
implementado y probado en una gama de entornos socio-económicos y culturales.
No obstante, en la mayoría de los países, la disponibilidad de estos
tratamientos se limita a modelos únicos, sólo es suficiente para atender una
pequeña fracción de la demanda, o está mal focalizada y falla en centrar los recursos
en los individuos más gravemente dependientes. Los gobiernos nacionales
deberían por lo tanto desarrollar planes estratégicos integrales para ampliar
un menú de servicios de tratamiento de la dependencia a drogas basados en
evidencia.
Al mismo tiempo, deberían abolirse prácticas abusivas
llevadas a cabo en el nombre del tratamiento – tales como detención forzada,
trabajo forzado, abuso físico o psicológico – que contravienen los estándares
de derechos humanos al someter a las personas a trato cruel, inhumano y
degradante, o al eliminar el derecho a la autodeterminación. Los gobiernos
deberían garantizar que sus instalaciones de tratamiento de la dependencia a
drogas se basen en la evidencia y cumplan con los estándares internacionales de
derechos humanos.
10. El sistema de las Naciones Unidas debe proporcionar
liderazgo en la reforma de la política de drogas global. Esto implica promover
un enfoque efectivo basado en evidencia, apoyar a los países para que
desarrollen políticas de drogas que se adapten a sus contextos y respondan a
sus necesidades, y asegurar coherencia entre las diversas agencias, políticas y
convenciones de la ONU.
Mientras que los gobiernos nacionales pueden alejarse a
considerable discreción de las políticas represivas, el sistema de fiscalización
de drogas de la ONU continúa actuando en gran parte como un “chaleco de
fuerza”, limitando la apropiada revisión y modernización de políticas. Durante
casi todo el último siglo, fue el gobierno de los Estados Unidos quien encabezó
los llamamientos para el desarrollo y mantenimiento de las políticas de drogas
represivas. Por eso nos alegramos por el cambio de tono surgido de la actual
administración (21) – con el mismo Presidente Obama reconociendo la inutilidad
de la “guerra a las drogas” y la validez de un debate sobre alternativas. (22)
Será necesario, sin embargo, que los Estados Unidos den
seguimiento a esta nueva retórica con reformas reales, reduciendo su confianza
en el encarcelamiento y castigo de los usuarios de drogas, y usando su considerable
influencia diplomática para fomentar reformas en otros países.
Las instituciones de fiscalización de drogas de la ONU han
actuado en gran medida como defensoras de políticas y estrategias
tradicionales. De cara a la creciente evidencia del fracaso de estas
estrategias, son necesarias reformas. Ha habido algún alentador reconocimiento
de la ONUDD que es necesario balancear y modernizar el sistema, pero también
hay fuerte resistencia institucional a estas ideas.
Los países esperan de la ONU apoyo y guía. La ONU puede, y
debe, proporcionar el liderazgo necesario para ayudar a que los gobiernos
nacionales encuentren una salida al actual impasse político. Hacemos un llamado
al Secretario General de la ONU Ban ki Moon y al Director Ejecutivo de la ONUDD
Yury Fedotov para que emprendan pasos concretos hacia una estrategia global de
drogas verdaderamente coordinada y coherente, que balancee la necesidad de
contener la oferta de drogas y luchar contra el crimen organizado, con la
necesidad de proporcionar servicios de salud, asistencia social, y desarrollo
económico a los individuos y comunidades afectados.
Hay un número de maneras para avanzar en este objetivo. Para
empezar, la ONU podría poner en marcha una comisión de amplio espectro para
desarrollar un nuevo enfoque; las agencias de la ONU podrían crear estructuras
nuevas y más fuertes para la coordinación de políticas; y la ONUDD podría
fomentar una coordinación de programas más significativa con otras agencias de
la ONU, como la OMS, ONUSIDA, PNUD, o la Oficina del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos.
11. Actuar con urgencia: puesto que la guerra a las drogas
ha fracasado, se necesita cambiar las políticas ya.
Hay signos de apatía en el debate de las políticas de drogas
en algunas partes del mundo, ya que los políticos comprenden que las actuales
políticas y estrategias están fracasando pero no saben qué hacer a cambio.
Existe una tentación de evitar la cuestión. Esto es una abdicación de la
responsabilidad política – todos los años continuamos con el enfoque actual,
miles de millones de dólares se desperdician en programas ineficaces, millones
de ciudadanos son enviados a la cárcel innecesariamente, millones más sufren
por la dependencia a drogas de sus seres queridos que no pueden acceder a
servicios de salud y asistencia social, y cientos de miles de personas mueren
por sobredosis evitables y enfermedades contraídas por el uso inseguro de
drogas.
Hay otros enfoques que se han probado para abordar estos
problemas con los que los países pueden continuar ahora. Hacer bien la política
de drogas no es una cuestión para el debate teórico o intelectual – es uno de
los desafíos políticos clave de nuestro tiempo.
--
Notas:
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Fuente: www.globalcommissionondrugs.org
