Por Walter Murcia
Existe un acuerdo generalizado en que después de las transiciones democráticas en América Latina, la principal función de las fuerzas armadas sería, en teoría, la defensa de la soberanía nacional y el territorio frente a agresiones externas. Pero en los últimos años, dada la creciente inseguridad ciudadana, muchos gobiernos han otorgado a las Fuerzas Armadas facultades en orden interno para lo cual no están preparadas. Todo ello, a pesar de tratarse de decisiones que contradicen sus respectivos marcos jurídicos y la propia democracia y de significar un retroceso en las relaciones cívico-militares.
Cada vez es más gris la línea que divide los asuntos de seguridad y defensa. En América Latina, solo en Argentina, Chile y Uruguay, los roles entre seguridad y defensa están bien definidos, aunque se han visto intenciones en estos países por hacer reformas a las leyes, como es el caso de Chile, para dar espacios de acción a los ejércitos para el combate a la criminalidad. Allí existe conciencia de que eso representaría un retroceso para la democracia.
En cambio, en otros Estados con problemas serios de ingobernabilidad, no es extraño toparse con Fuerzas Armadas multipropósitos, que además de llevar juguetes o asistencia médica a comunidades pobres, sirven en tareas de seguridad pública y lucha contra el narcotráfico, como sucede en El Salvador. Esto último, influido por el apoyo que brinda Estados Unidos a estos gobiernos para su guerra contra las drogas. Un país cuya prédica y práctica se contradicen.
La Fuerza Armada en los Acuerdos de Paz
Ya pasaron más de dos décadas de la firma de los Acuerdos de Chapultepec entre el Gobierno de El Salvador y el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN), acuerdos que dieron fin a un conflicto armado de 12 años que dejó un lamentable saldo de 75 mil muertos y 8 mil desaparecidos. Estos Acuerdos constituyeron un punto de partida para refundar un nuevo país, o al menos tratar de constituir una democracia.
Fuente: Facebook Fuerza Armada de El Salvador.
El punto trascendental de los Acuerdos de Paz radicó en la reformulación de la misión de la Fuerza Armada a cambio de la desmovilización de la guerrilla del FMLN. Esto suponía reducir el tamaño de los ejércitos, supeditarlos al poder civil, fortalecer y reorganizar las dependencias policiales, entre otros. Al hacer un balance de los compromisos pactados en el texto del documento, se puede afirmar que se han dado avances parciales y agregaría que, en buena medida, debido al poco interés de las élites políticas en ver más allá, principalmente los partidos políticos.
La experiencia de El Salvador quedó registrada en la memoria colectiva como una experiencia exitosa de negociación de la paz. El título del informe de la Comisión de la Verdad (“De la locura a la esperanza”) describe muy bien ese contexto. No obstante, con el pasar de los años, se percibe que dichos Acuerdos no dieron muchos frutos, lo que responde a que fueron negociados entre elites políticas. Las cúpulas de Alianza Republicana Nacionalista (ARENA) y del FMLN establecieron un nuevo terreno para la guerra: las elecciones.
Se han cumplido algunos acuerdos, pero aún queda pendiente completar ciertas reformas. Por ejemplo, en cuanto a lo económico y social (detonante de la conflictividad), nunca se ha logrado tener una visión de país consensuada sobre la ruta a seguir. No fue casualidad que el primer punto de los Acuerdos de Paz estuviera dedicado a la Fuerza Armada. Se resolvió buscar una desmilitarización de la seguridad pública y avanzar en la profesionalización de las policías. En la actualidad, ni una ni otra parecen concretarse.
Un enfoque integral contra la violencia
El Salvador es uno de los países más violentos e inseguros en el mundo. Las razones pueden hallarse en los problemas estructurales, la violencia generada por las pandillas y el impacto del crimen organizado. A pesar de que con los Acuerdos se buscaba separar los campos de seguridad y defensa, desde 1993 hasta hoy, en nombre de la excepcionalidad (llámese incapacidad) y en busca de una respuesta al problema de inseguridad, los gobiernos han optado por políticas de mano dura, endurecimiento de leyes y acciones de corto plazo (como disuadir con el instrumento militar), pero que no abordan de manera integral el problema.
Basta tomar en cuenta experiencias exitosas de cómo tratar la inseguridad y la violencia, ya sea en ciudades de Colombia, Nicaragua o Costa Rica, que han combinado estrategias integrales centradas en el fortalecimiento de los cuerpos de seguridad, las policías comunitarias, las acciones de prevención, el fomento de espacios de convivencia y la participación ciudadana, junto a otras políticas.
Ante la excusa de una policía desbordada (lo cual resulta obvio) y la búsqueda de respuestas “fáciles” a la inseguridad y las manifestaciones del crimen organizado como el narcotráfico, el actual gobierno de Funes ha implementado algunas acciones dirigidas a la prevención. No obstante, siguiendo la norma de los gobiernos anteriores, valiéndose del Artículo 212 de la Constitución Política, ha recurrido a la Fuerza Armada para que apoye tareas de seguridad pública. Dicho artículo establece que “el Presidente de la República podrá disponer excepcionalmente de la Fuerza Armada para el mantenimiento de la paz interna, de acuerdo con lo dispuesto por esta Constitución”.
En sus discursos, el presidente Funes alude a que El Salvador se encuentra ante una guerra. Pero basta con observar los resultados no buscados del enfoque prohibicionista y represivo contra las drogas (caso de México). A pesar de ello, en El Salvador, se han venido renovando Decretos Ejecutivos que facultan al Ejército en tareas de seguridad pública y participación en la lucha contra el narcotráfico, obviando las notables implicaciones y retrocesos para la democracia y las relaciones civiles-militares.
En El Salvador, diferentes han sido las justificaciones para una medida que ya no tiene nada de extraordinaria: debilidad de las policías, poco presupuesto para seguridad, efectividad y confianza de la población en la Fuerza Armada. En este país, de acuerdo al Barómetro de las Américas de 2010, a más del 40% de la población no le importaría un gobierno autoritario si solucionara los problemas de inseguridad. Pero las maras, el narco, son solo expresión de un círculo vicioso de subdesarrollo y debilidad estatal.
Aunque se le ha dado importancia al enfoque preventivo, en 2009 la Administración Funes ordenó el despliegue del ejército. Desde entonces, ha sido prorrogado anualmente y se aumentó el número de tropas en tareas de seguridad pública. El Decreto Ejecutivo N° 52, vigente hasta mayo de 2013, establece:
“Disponer de la Fuerza Armada, con el propósito de apoyar a la Policía Nacional Civil en operaciones de mantenimiento de la paz interna, por medio de la planificación y ejecución de operaciones preventivas conjuntas anti delincuenciales, por medio de patrullajes conjuntos de prevención, disuasión y aprehensión de delincuentes en todo el territorio nacional, poniendo mayor énfasis en el resguardo de la frontera nacional en lugares identificados como no habilitados, en el reforzamiento de la seguridad perimetral externa en las instalaciones de los centros penitenciarios (…)”.
En los últimos meses la tasa de homicidios ha disminuido considerablemente. La razón: un pacto entre las principales pandillas. Esta baja en homicidios ha dado la pauta para creer que están funcionando las políticas implementadas por el Ejecutivo, entre las que se incluye el uso de la Fuerza Armada. La famosa tregua, la cual se ha manejado como una novela, es una situación insostenible y pasajera si no se implantan políticas sociales agresivas, así como avances en reformas pendientes en los ámbitos de justicia, seguridad, defensa, educación, cultura, salud. En fin, no sólo concentrarse en los homicidios (como dato duro), sino en la búsqueda de un desarrollo humano integral para dar respuesta a la inseguridad.
Fuente: Facebook Fuerza Armada de El Salvador.
Para la Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho (FESPAD), con el actual gobierno se ha visto un incremento de la militarización de la seguridad pública, hasta llegar a límites nunca alcanzados en los gobiernos anteriores. En noviembre de 2011, el presidente nombró a un militar en situación de retiro, el general David Munguía Payés, hasta entonces Ministro de la Defensa, al frente del gabinete de Justicia y Seguridad Pública. Posterior a esto, se nombró a otro militar como director de la Policía Nacional Civil, pero para el presidente Funes este tipo de nombramientos no contradicen la prohibición constitucional.
Diferentes sectores (incluyendo el FMLN, el partido que lo llevó al poder con el apoyo de una amplia alianza) consideran que la llegada de militares a puestos claves en seguridad pública va en contra del espíritu de los Acuerdos de Paz. Según Adriana Beltrán, de la organización estadounidense WOLA, este tipo de nombramientos “podría representar un cambio de enfoque hacia medidas que privilegian acciones represivas y una mayor participación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública, en vez de impulsar la estrategia preventiva e integral que se requiere para afrontar la situación de inseguridad que vive el país, tal como había anunciado Mauricio Funes al inicio de su gobierno”.
Dentro de sus primeras acciones como Ministro de Seguridad, Munguía Payes propuso la creación de un “subsistema judicial” conformado por tribunales y fiscales especiales, paralelos a los que la Constitución y las leyes determinan, y se habló de imponer una política de seguridad pública como la que se ejecuta en las favelas del Brasil. En sus primeras declaraciones a la prensa, el militar en retiro se comprometió a bajar los índices de homicidios a un 30%.
Asimismo, lidera en el Gabinete de Seguridad una propuesta de ley para darle mayor libertad de acción al Ejército. En concordancia con esta posición, el Ministro de Defensa Benítez, en declaraciones a la prensa, mencionó que si el objetivo es bajar el número de asesinatos que está sufriendo a diario El Salvador, vale la pena darle mayor libertad de acción al Ejército, situación que no debe significar, según él, un “volver al pasado”. Además, citó como ejemplo el caso de Honduras, “ellos tienen prácticamente facultades de policías, nosotros no las tenemos así”.
Un factor que ha alimentado la militarización de la seguridad pública en El Salvador ha sido el alineamiento con la estrategia que lidera Estados Unidos de “guerra contra las drogas”, enfoque que presiona por una respuesta militar, a pesar de que no ha dado resultado. Habida cuenta del poder del narco, las autoridades civiles se han visto sobrepasadas, pero hay que estar claro: el narco es un fenómeno complejo que se desarrolla a expensas de la complicidad de los Estados.
Sin embargo, los gobiernos de turno en El Salvador, en lugar de fortalecer las instituciones civiles como las labores de inteligencia e investigación criminal, han optado por la estrategia de interdicción y represión del consumo. Desde 2002 funciona una base de monitoreo aéreo, ubicada en el aeropuerto internacional de Comalapa, la cual es manejada por efectivos militares de Estados Unidos con el fin de combatir el narcotráfico en la región.
Fuente: Facebook Fuerza Armada de El Salvador.
Por otro lado, la cooperación internacional que brinda Estados Unidos a El Salvador, canalizada a través de la Iniciativa Regional de Seguridad para América Central (CARSI), de la familia del Plan Colombia y Mérida, incluye programas de aplicación de la ley, anticorrupción y desarrollo comunitario y juvenil, pero que dedica la mayor parte de sus fondos, los cuales son insuficientes, para apoyar a las fuerzas de seguridad y defensa para hacer frente al narcotráfico y al crimen organizado, a través de adiestramiento y equipamiento. “Los programas antidrogas son solamente uno de varios canales a través de los cuales la ayuda de Estados Unidos incentiva a los militares latinoamericanos a adoptar, o continuar desempeñando, nuevos roles internos”, sostienen desde la organización estadounidense WOLA. Asimismo, el Asocio para el Crecimiento, un programa firmado en 2011 entre los gobiernos de Estados Unidos y El Salvador que busca expandir el crecimiento económico, pero que se concentra en dar soluciones a las restricciones de ese crecimiento: la delincuencia y la inseguridad. Como ejemplo de dicha asistencia, en junio de 2012, Estados Unidos donó seis lanchas Zodiac para la Fuerza de Tarea Conjunta Cuscatlán, un esfuerzo conjunto de los Ministerios de Justicia y Seguridad, y Defensa, para el combate al narcotráfico. ¡Juguetes nuevos!
A pesar que en Estados Unidos, a nivel doméstico, existe una clara separación entre los roles y misiones de las fuerzas armadas y las instituciones policiales, logrado por la Ley Posse Comitatus de 1878. En el informe Predica lo que practicas (p.15), WOLA afirma que es “lamentable y alarmante que Washington haya impulsado el camino opuesto en América Latina, los programas de ayuda de Estados Unidos han incentivado a los militares del hemisferio oeste a asumir roles internos que serían inadecuados o incluso ilegales, en los Estados Unidos”. De acuerdo con Craig A. Deare, la contribución estadounidense a la militarización de la región no es intencional: es paradójicamente, resultado de su ausencia civil y de una presencia militar relativamente mayor.
Estos son algunos de los elementos que están empujando hacia una militarización de la seguridad pública en El Salvador. Por el momento, no se ven señales de que la ampliación de facultades que se les ha asignado en materia de orden interno cambien. Muchos informes han dado cuenta de que el problema de la inseguridad pasa por un abordaje integral y es en este sentido que se deben hacer los ajustes de política.
Vale destacar que la respuesta militar para enfrentar la inseguridad es limitada; no ha funcionado en ningún país donde ha sido aplicada. Las respuestas pasan por concretar las reformas pendientes, ya que mientras se siga optando por la militarización, además de desnaturalizar la función de la Fuerza Armada, se pospone la necesaria profesionalización de la Policía Nacional Civil. Estos temas se solucionan en un nivel jurídico, asignando tareas, misiones específicas y tiempos concretos del apoyo del ejército en seguridad.
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